不久前，人社部办公厅、财政部办公厅、国家卫计委办公厅联合发出《关于做好生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点有关工作的通知》。两险合并实施试点，正在稳妥进行。“保留险种、保障待遇、统一管理、降低成本”的总体思路万众瞩目。它意味着此项改革将给参保人带来更多实惠，给经办机构带来更高效率的服务。

 

为什么两险合并实施要保留险种？为什么不能简单地理解为“五险变四险”？试点地区要做哪些准备？两险合并实施会给社会保险制度项改革创新带来哪些启示和影响？就上述问题，人社部社保所综合室副主任王艳艳给出了答案。

 

功能不可替代 保留十分必要

 

从世界范围和当前的国情来看，生育保险存在的作用和意义有哪些？

 

我国的生育保险制度可追溯至上世纪50年代初期，当时的《劳动保险条例》对女职工及男职工配偶的生育待遇做出了明确规定。当时，我国总和生育率较低，生育保险制度对人口增长起到了促进作用。伴随人口总量的增长，社会资源承载能力不足日益暴露，生育保险政策的导向逐渐由鼓励人口增长向控制人口增长转变。改革开放后，为适应计划经济向市场经济转型需要，部分地区开始探索生育保险社会统筹模式。1994年，《中华人民共和国劳动法》颁布，为配合其贯彻实施，原劳动部于同年出台《企业职工生育保险试行办法》。随后，《社会保险法》《女职工劳动保护特别规定》分别于2010年和2012年颁布。这些法律法规构成了保障妇女权益的制度体系。生育保险制度在不同历史时期发挥了重要作用。

 

十八届五中全会提出将生育保险和职工基本医疗保险合并实施，此项改革还被列入“十三五”规划纲要和中共中央全面深化改革的任务之中。由国务院办公厅正式发布的《生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案》明确提出“保留险种”的合并思路，生育保险依然作为独立险种。这在一定程度上是由其功能和作用决定的。

 

首先，生育保险制度的主要目的是保障女职工在生育期间，不因暂时失去劳动岗位而带来经济收入的损失。其功能定位在于通过补偿女职工生育期间的经济损失，均衡用人单位的用工成本，从而降低女职工在就业市场的性别歧视，实现促进女职工平等就业，分散风险，维护社会稳定。目前，这一功能是其他任何险种不能替代的。生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。从各统筹地区实践来看，生育津贴占生育保险基金支出比例在60%以上。这也是生育保险主要功能的体现。

 

其次，在当前人口老龄化和人口红利逐渐消失的背景下，我国实施了“全面二孩”的人口政策。这项政策承担着改变人口结构、调整生育率的作用，而能将多数育龄妇女纳入进来的生育保险制度，必定有助于新生育政策的实施，配合“全面二孩”政策逐渐改变人口结构、调整生育率。

 

另外，生育保险对生育女性围产期及哺乳期等一系列的保障，以及产假和津贴的待遇保障，对于提高新生儿质量、优生优育起到了促进作用。目前，一些西方国家的人口出生率很低，甚至出现劳动力短缺现象，为缓解这一危机，许多国家都采取积极措施鼓励生育，生育保险制度便是其中之一。

 

 

合并有基础 问题待解决

 

为什么不能简单地认为生育保险和职工基本医疗保险合并实施是“五险变四险”？

 

如前所述，为贯彻落实党的十八届五中全会精神和“十三五”规划纲要，全国人大常委会授权国务院在12个城市开展两险合并实施的试点。《试点方案》提出合并实施的总体思路是“保留险种、保障待遇、统一管理、降低成本”。这一思路明确了生育保险作为独立险种的定位。之所以将生育保险作为独立险种，有其必要性。如前所述，生育保险的部分特有功能是其他险种不能替代的，比如保障妇女权益、促进妇女公平就业。另外，生育保险的部分制度规定也不同于医疗保险。基于此，本次合并实施不是将两项险种合二为一，而是在运行管理层面探索一体化，从而实现优化管理资源，提升管理效能的目的。

 

两险合并实施进入试点阶段，试点内容概括为“四统一、一确保”。您认为试点的地方做好“四统一、一确保”需要做哪些准备工作？

 

两险合并实施具有一定的基础。生育保险和职工基本医疗保险在医疗待遇和管理服务上具有很多共同之处。另外，基本医疗保险具有完善的服务平台和运行机制，可以支撑合并实施的开展。

 

但是，两险合并实施仍然面临一些问题：

 

一是覆盖范围不统一，如城镇个体工商户、灵活就业人员、农民工等非正规就业群体，这些人中很大部分仅参加了基本医疗保险；

 

二是筹资来源不同，生育保险筹资模式是个人不缴费；

 

三是待遇水平不同，生育保险政策规定，符合规定的医疗费用实报实销，生育津贴由生育保险基金支付；

 

四是管理服务不同，也有一些统筹地区两项险种的经办机构、信息系统不相同。

 

要做好“统一参保登记、统一基金征缴和管理、统一医疗服务管理、统一经办和信息服务”，试点城市需要做一些准备工作：

 

在制度层面，统一两项保险的统筹层次；

 

对原参加职工医保而未参加生育保险人群的参保问题进行研究，从制度的公平性及可持续发展角度进行分析；

 

对生育医疗和生育津贴支出进行测算，建立基金运行风险监控机制和费率动态调整机制；

 

研究生育津贴支付期限，规范支付范围和标准。

 

在经办管理层面，结合全民参保计划摸清底数，促进应保尽保；

 

调整会计核算科目和报表体系，做好基金核算、划转工作；

 

在职工基本医疗保险统筹基金中设置生育待遇支出项目；

 

统一经办管理，整合原本独立的机构和人员，优化资源。

 

在信息系统层面，改造医保和生育保险信息系统，实现一体化运行。

 

以改革应对挑战 以创新回应期待

 

两险合并实施给参保个人和经办机构会带来哪些直观的好处？

 

两险合并实施的一个大社会背景是“全面二孩”政策实施。在这一背景下，生育保险基金支出势必增加，因此，生育保障问题必定更加受到全社会尤其是育龄妇女群体的重视。“保留险种、保障待遇”的合并思路有助于解决育龄妇女想生不敢生的问题，从保险角度给她们吃了一颗“定心丸”。因此，两险合并实施是从社会保险角度对全面实施两孩政策的支持。另外，两险合并实施可以进一步扩大覆盖面，从而使更多在职妇女享受到生育保险待遇。

 

两险合并实施是在管理运行层面的合并实施，在多数地区管理服务基本一致、两险协同推进的基础上，进一步整合保险基金和经办资源，实现管理成本降低、服务效率提升，从而使参保人享受到更加便捷的服务。

 

从长远看，两险合并实施会给社会保险制度改革创新带来哪些启示和影响？

 

两险合并实施符合制度长期可持续发展的要求。

 

一方面，当前我国经济增长速度下滑、人口红利逐渐消失；

 

另一方面，社会保障日益受到重视，公众的期望越来越高，社会保障面临较大挑战。

 

各项社保政策应秉持发展的理念，与时俱进，不断改革。在制度层面，应加强顶层设计和长远规划，不断优化制度设计，不断完善；在经办管理层面，应提升管理服务效能，降低管理成本，推进五险合一经办；在基础建设和保障层面，应加强信息系统建设，为制度创新提供技术保障。